Либеральная бюрократия и модернизационный диссонанс в российском обществе в период реализации земской реформы во второй половине XIX века

Последнее десятилетие правления Николая I явилось временем консолидации носителей новой политической культуры, ядром которых являлась так называемая «либеральная бюрократия», формировавшаяся в содружестве с передовыми общественными деятелями, учеными, публицистами. Она не обладала отчетливой социальной и политической философией; ее объединяло стремление к изменению имперской системы путем введения «гласности» и «законности» правления, исключения крепостничества, с опорой на самодержавие как на главную реформаторскую силу. Либерализм властных структур носил сугубо избирательный и прагматичный характер, не позволяющий его отождествлять с классическим либерализмом Западной Европы. Из системы европейских ценностей отбиралось только то, что, по мнению правительственных реформаторов, соответствовало интересам укрепления государства. В тоже время, несмотря на подобную избирательность, российское общество в своей совокупности было не готово к предлагаемым реформам. В полной мере данный тезис отразился в период реализации земской реформы и подготовки контрреформы.

Несмотря на регламентируемый и цензовоограниченный избирательный процесс, губернские и уездные органы земского самоуправления создавались на основе долевого участия всего населения губерний. Тем не менее, уже первые выборы показали неготовность общественности к тем, функциям, которые на нее возлагались. Неподготовленностью купечества к общественной деятельности, в качестве городских гласных, порождало то равнодушие к земствам, которое на первых же порах был отмечен современниками: «Купечество, – писали «Отечественные записки» – осталось совершенно равнодушно к земским делам» 1 . «Равнодушное отношение городских избирателей к земскому делу, говорил в своей записке сенатор Шамшин, – объясняется преимущественно тем, что сбор с купеческих свидетельств и патентов везде дошел до высшей нормы, допущенной законом (1866)» 2 . Что касается роли крестьян, то следует сказать, что в 60-е гг. они не проявили и не могли проявить себя сколько-нибудь активно. «На службу в земские учреждения крестьяне идут с неохотою и всеми средствами избегают ее» 3 . Довольно верно замечал в 1868 г. Скалдин, говоря, что «на выбор гласных в земские собрания крестьяне смотрят еще, как на отбывание новой повинности, цели которой они и сами не понимают. Земство для крестьян есть пока еще одна формальность» 4 . Знаменитый земский деятель, гласный Ветлужского уездного земства Костромской губернии Н. П. Колюпанов следующим образом характеризовал крестьян и условия их выбора: «Когда крестьянские выборные приехали первый раз для назначения земских гласных, для них общая неизвестность земского дела осложнилась многими другими соображениями самого неутешительного свойства: лишние расходы, дальняя поездка, непривычное житье в уездном городе, занятие делом никогда не бывшим в руках... Поэтому нет никаких данных заключать, что первый призыв крестьянских гласных был самый лучший и самый целесообразный. Были исключения и в ту и в другую сторону: в одном месте крестьяне посылали действительно самых развитых людей, в другом – они наряжали недоимщиков, как для отбывания общественной повинности» 5 .

Юридическое положение земского самоуправления в системе государственной власти оставалось также недостаточно ясным, и это порождало настороженное отношение к нему в обществе. Как полагал известный политик второй половины XIX в. В. П. Безобразов, закон 1 января 1864 г. не вводил земства в существовавшую тогда структуру учреждений, а ставил «подле них, как отдельные государственно-общественные тела, не имеющие никаких органических связей с системой государственного управления» 6 . Да и в правительственных кругах существовало мнение, что земские учреждения являлись не органической частью административного аппарата, а неким придатком к нему, едва терпимым, а в отдельные периоды - просто нежелательным.

С середины 70-х гг. XIX в. земское самоуправление начинает подвергаться активной критике со стороны противников последовательных либеральных реформ: «Вся система местного управления не имеет единства основания и разделяет силы... вместо того, чтобы их соединять..., создавая «независимые общественные учреждения», она не создает самоуправления и не обеспечивает начала законности в отправлениях администрации» 7 . Так Тверской вице-губернатор С. В. Колышко в начале 1880 г. направил на имя императора записку с критикой деятельности земских учреждений губернии – «неспособности многих земств действительно решать свои задачи в рамках, установленных законом» 8 .

Сохранение земства образца 1864 г. грозило и опасностью быстрого укрепления в нем либеральной оппозиции. По мнению многих земских деятелей, недостаток созданной системы самоуправления был связан с отсутствием общероссийского земства (парламента). Только за период с осени 1878 до осени 1881 г. предложения подобного рода поступили от трех губернских земских собраний (Пенза, Новгород, Ярославль) и 4 уездных (Череповецкое, Кирилловское, Весьегонское, Солигалическое) 9 . Сторонники этой точки зрения подвергали критике те нормы Положения, которые устанавливали административную зависимость земства от государственных органов или не предусматривали субординарности в самой земской системе. Так генерал Р. Фадеев в письме Александру II от 11 апреля 1879 г. предлагал «передать функции правительственных чиновников на местах земству» 10 .

Представители леволиберального крыла земского движения шли гораздо дальше. Известный земский деятель конца 70-х гг. XIX в. И. И. Петрункевич в 1878 г. написал статью «Ближайшие задачи земства», которая предназначалась для публикации за рубежом. Отмечая кризисное состояние страны, автор считал первостепенной борьбу против административного произвола, за гражданское равноправие, законность, более справедливую систему налогообложения. Петрункевич не возлагал ни малейшей надежды на правительство, справедливо полагая, что «никакое правительство само не дает таких учреждений, которые бы надевали действительную узду на его произвол» 11 . Единственным органом, которому должен принадлежать почин в политических преобразованиях, является, по мысли Петрункевича, бессословное земство, которое «роковым путем идет к своей политической миссии». Петрункевич желал, чтобы земство явочным порядком выступило как орган, гарантирующий права и свободы граждан, «тогда весь народ будет на стороне земства, победа которого станет обеспеченной» 12 .

Инициативы реформирования земского самоуправления высказывали и представители российской общественности. Недавний апологет «Великих реформ» А. Д. Градовский стал признавать их существенные недостатки. Практика убедила публициста в несостоятельности надежд на независимость земских учреждений от администрации. Теперь он пришел к выводу о желательности их включения в общую систему государственного управления, дабы придать земствам «правительственный авторитет», а коронным учреждениям – «общественное доверие» 13 . Более того, чтобы как-то связать местное самоуправление с центральными государственными органами, Градовский предложил создать при Государственном совете особый комитет по рассмотрению ходатайств земских и городских собраний, который мог бы приглашать на свои заседания и делегатов, выбранных этими органами. Эта мысль была бесконечно далека от идеи центрального земского представительства, о чем уже активно говорили в либеральных кругах.

Так в неопубликованном при жизни автора «Разговоре» (1880 г.), К. Д. Кавелин толковал представительство именно как особый орган, даже как систему органов: «Я начинаю с крестьянской общины, вполне автономной во всех делах, до ее одной касающихся; затем союзы общин уездные и губернские со своими выборными представительствами: а целое завершится общим земским собором под председательством самодержавного, наследственного царя» 14 . Выборные от губернских земств должны были, по замыслу Кавелина, составить половину численности этого органа на правах его членов.

Подобные настроения высказывали и современники-иностранцы. В начале 1881 г. дипломаты Росс, Рихамтер, Греллер высказывали наследнику Александру Александровичу «аргументы в пользу введения конституционного образа правления...с главенствующим положением земства» 15 .

По мере изменения политической ситуации активизировалось «правое» крыло в самом земстве. Проправительственными земскими деятелями К. Ф. Головиным, Н. П. Семеновым высказывались идеи о том, как следует устроить местное самоуправление. Они предлагали усилить влияние правительства на земские дела, восстановить сословные учреждения 16 .

Со второй половины 80-х гг. официальная печать перешла от призывов к земству «не браться не за свои дела» к открытому обоснованию грядущей контрреформы. «Самое главное, – писал М. Н. Катков, – устроить на твердых началах и поставить в правильное отношение к центральному правительству земство и местное управление» 17 . «Московские ведомости» писали, что «земства развращают население до последних его слоев, и нравственно и политически, воспитывая в нем хищничество и похоть власти» 18 .

В подобных условиях нельзя не признать наступивший кризис земских учреждений. На практике земства были лишены инициативы: «большинство земских ходатайств отклонялись не по существу, а под предлогом неподтвержденности вопросов» за период 1868–1878 гг. из 705 губернских и 934 уездных ходатайств были утверждены 278 и 123 соответственно 19 . Земства, по выражению исследователей, работали «по инерции» 20 . В том, что работа продолжалась, была заслуга, в основном, «третьего элемента». Что касается гласных, по объективному замечанию одного из ведущих дореволюционных исследователей земства Б. Б. Веселовского, то многие из них настолько утратили интерес к своей общественной обязанности, что перестали посещать заседания земских собраний. Так в 1882 г. на сессию Костромского губернского земского собрания из 76 человек явилось 23 21 . Интересен тот факт, что иногда даже приехав на сессию, гласные не посещали все собрания: кто-то участвовал лишь в первом и последнем заседаниях, кто-то лишь в первых собраниях, а некоторые подъезжали лишь к концу сессии 22 . Это явление вызывало тревогу передовых земских деятелей. В 1888 г. корреспондент «Недели» писал: «Заседания земского собрания производили такое впечатление, как будто среди Костромских гласных нет ни одного человека, хорошо знакомого с практикой земского дела, с его целями и задачами... Способ обсуждения вопросов поражает своей первобытностью и наивностью» 23 . В 1889 г. по поводу 25-летия деятельности земских учреждений газета «Новое время» замечала, что это один из «грустных юбилеев», «в которое реформы предыдущего царствования обвинять невозможно», так как «их некому было давать и некому понять» 24 . Интересно отметить, что позднее, в 1917 г. сами земские деятели также весьма скептически оценивали общий уровень работы земства в этот период. «Во второй половине 70-х и на всем протяжении 80-х гг. ХIХ в.,– отмечалось в особом докладе Владимирской губернской земской управы, – жизнь губернского земства как бы замирает, почти не имея поступательного движения вперед, и только со второй половины 90-х гг. жизнь настоятельно потребовала от земства дальнейшего движения вперед по пути культурных мероприятий...» 25 .

Негативные изменения в деятельности земства в данный период отмечались также и региональными властями. Во всеподданейшем отчете за 1881 г. Костромской губернатор Н. Е. Андреевский отмечал, «что в ожидании реформ земские деятели холодно относятся к своим задачам». Ремарка императора на полях гласила: «И без этого часто было тоже» 26 . Всеподданейший отчет 1885 г. нового начальника Костромской губернии В. В. Калачева, также дающий неудовлетворительную оценку деятельности земства (подобную же позицию высказали еще 9 губернаторов), вызвал следующие заметки императора на полях: «почти отовсюду та же грустная и печальная картина земства» 27 .

Таким образом, разработанное либеральной бюрократией земское местное самоуправление в 60–70-е гг. XIX в. находилось в состоянии диссонанса с экономической, социокультурной, общественной системой Российской империи, что нашло свое отражение в инертности гласных, неясности юридического определения земских структур, бесконструктивности дискуссий о векторе реформирования данных структур. Тем не менее, именно последователи основателей земской системы, в 80-е гг. пришли к выводу о необходимости «встраивания» земских выборных органов в систему государственного аппарата. «Положение об уездных земских учреждениях от 12 июля 1890 г.» успешно решило данную задачу. Наряду с этим оно решило куда более важную задачу – складывания корпуса земских служащих, определивших дальнейшее либеральное движение в Российской империи.

1 Веселовский Б. Б. История земства за 40 лет. СПб., 1911. Т. 3. С. 51.

2 Там же. С. 52.

3 Государственный Архив Российской Федерации (ГАРФ). Ф. 677. Оп. 1. Д. 501. Л. 30.

4 Веселовский Б. Б. История земства за 40 лет. СПб., 1911. Т. 3. С. 52.

5 Там же. С. 56.

6 Безобразов В. П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874. С. 38.

7 Пирумова И. М. Земское либеральное движение: социальные корни и эволюция до начала ХХ века. М., 1977. С. 42.

8 Государственный архив Российской Федерации (ГАРФ). Ф. 677. Оп. 1. Д. 609. Л. 1.

9 Захарова Л. Г. Земская контрреформа 1890 г. М., 1968. С. 36.

10 ГАРФ. Ф. 677. Оп. 1. Д. 512. Л. 2.

11 Петрункевич И. И. Из записок общественного деятеля: Воспоминания. // Архив русской революции: в 22 т. Т. 21. С. 41–42.

12 Там же.

13 Ведерников В. В., Китаев В. А., Луночкин А. В. Конституционный вопрос в русской либеральной публицистике 60–80-х гг. XIX в. М., 1997. С. 24–25.

14 Кавелин К. Д. Собрание сочинений. Т. II. Стб. 1012.

15 ГАРФ. Ф. 677. Оп. 1. Д. 546. Л. 11–13.

16 См. Пазухин А. Д. Современное состояние России и сословный вопрос. М., 1886.

17 Твардовская В. А. Идеология пореформенного самодержавия. М., 1978. С. 232.

18 Московские ведомости. 1886. No 131.

19 ГАРФ. Ф. 677. Оп. 1. Д. 501. Л. 9.

20 См., напр.: Арсентьев Н. М. Гражданское общество и государственные институты в России: взгляд из провинции. – Саранск, 2006; Куликов В. В. Деятельность губернской администрации и сенатская практика по земским делам: историко-правовой очерк. – Киров, 2001.

21 Костромские губернские ведомости. 1882. No 9. Л. 67.

22 Государственный архив Костромской области (ГАКО). Ф. 205. Оп. 1. Д. 102. Л. 11.

23 Веселовский Б. Б. История земства за 40 лет. СПб., 1911. Т. 4. С. 441.

24 Новое время. 1889. No 4627.

25 Доклад Владимирской губернской земской управы о состоянии хозяйства губернского земства. Владимир, 1917. С. 10.

26 Блинов И. А. Губернаторы. Историко-юридический очерк. СПб, 1905. С. 303.

27 Веселовский Б. Б. История земства за 40 лет. СПб., 1911. Т. 3. С. 326.