Из истории попыток реформирования госаппарата России второй четверти ХIХ в.

Цель этой работы состоит в желании привлечь внимание историков к всестороннему анализу результатов работы таких государственных институтов в России, как комитеты второй четверти ХIХ в.

Эпоха Николая I на расстоянии выглядит довольно противоречиво: с одной стороны, налицо желание императора и его ближайшего окружения во что бы то ни стало сохранить существующий порядок вещей, а с другой – осознание необходимости перемен. Если первое обусловлено самой природой власти, совсем не обязательно самодержавной, то второе – обстановкой внутри страны и за ее пределами. В то же время и перемены нужны были правящей верхушке все для того же сохранения собственной власти.

К числу мер по сохранению существующего порядка управления в стране следует отнести дальнейшую бюрократизацию государственного аппарата, выразившуюся не только в количественном росте учреждений и чиновников, но и в усилении бюрократического централизма регламентации делопроизводственных процедур и др.; военизацию государственного аппарата, военно-полицейский режим, установившийся после подавления восстания декабристов; усиление личного вмешательства царя в деятельность всех звеньев управления, выразившееся в возросшем значении Собственной е.и.в. канцелярии, и падении значения Сената, Государственного совета и Комитета министров; усиление роли политического сыска – создание в июле 1926 г. III отделения Собственной е.и.в. канцелярии.

События, предшествующие воцарению Николая I и сопровождавшие эту процедуру, по существу, не оставили ему возможности «царствовать спокойно». Созданные в результате реформ Александра I государственные институты не спешили поддержать нового царя в его реформаторских настроениях. Николай, будучи далеко не таким ограниченным человеком, как его представляла советская историография, решил вынести обсуждение возможных преобразований за пределы официальных органов. С этой целью в период его царствования было создано около 50 всевозможных комитетов. Комитеты не были изобретением нового самодержца – и до и после него такого рода институты создавались, правда, не в таком количестве. Объяснить это можно, наверное, все теми же хорошо известными внешними и внутренними обстоятельствами периода его правления. Часть созданных комитетов была засекречена, что, при определенном развитии событий, могло обеспечить власти своеобразное алиби в случае безрезультативности их работы.

Все существовавшие во второй четверти Х1Х в. комитеты несколько условно можно разделить на 5 групп:

1) комитеты, созданные для разработки проектов реформ и реорганизации государственного аппарата;

2) комитеты с функциями надзора и управления;

3) комитеты со смешанными функциями;

4) крестьянские комитеты;

5) ведомственные и местные комитеты.

Наиболее изученными представляются крестьянские комитеты, что обусловлено известным итогом их деятельности. Нельзя сказать, что историки оставили без внимания другие николаевские комитеты, нет, анализируя внутреннюю политику николаевской России, редко кто не писал о них. Больше всех в плане изучения повезло Секретному комитету 6 декабря 1826 г. В целом ряде работ, посвященных истории ведомств, истории регионов, так или иначе затронута история ведомственных, территориальных, губернских, городских и уездных комитетов, число которых определению не поддается. Действительно, только при Министерстве внутренних дел в 1828–1829 гг. существовало свыше 40 комитетов1.

Истории же комитетов, так или иначе связанных с управленческими сюжетами, в 1970 г. была посвящена кандидатская диссертация2. За более, чем три десятка лет, некоторые оценки в силу известных причин устарели и нуждаются в осмыслении, стали доступнее новые источники, например по истории Еврейского комитета или Комитета по делам царства Польского.

С государствоведческой точки зрения наибольший интерес представляют комитеты первых двух групп.

Это были совещательные, неофициальные, в большинстве случаев не оформленные юридически, высшие государственные органы, созданные чаще всего волей императора и состоящие из тех представителей высшей бюрократии, кому он особенно доверял. Так, закрывая первое заседание одного из них, император заявил: «...прошу и требую от вас: ни с кем посторонним не говорить и не советоваться по этому делу. Пусть оно останется между нами одними и от всех других будет удержано в глубокой тайне. Я обязываю вас к этому честным словом и долгом присяги и слишком уверен в каждом из вас, чтобы не надеяться на точное исполнение»3. Все комитеты работали под контролем императора: в работе некоторых он принимал участие, в некоторых председательствовал. Продолжительность существования комитетов была различной: от нескольких дней и месяцев до нескольких десятков лет. В последнем случае состав их мог претерпеть существенные изменения. Деятельность некоторых из них выходила за рамки второй четверти Х1Х в. и николаевского царствования.

Первым в череде николаевских комитетов был Секретный комитет 6 декабря 1826 г. (прекратил существование в марте 1832 г.) Ему было предложено пересмотреть систему государственного управления сверху донизу. Как писал принимавший самое активное участие в работе Комитета М. М. Сперанский, надо было «продолжать начатое, довершать неоконченное, раскрывать преднамеренное, исправлять то, что временем, обстоятельствами, попущением исполнителей или их злоупотреблением совратилось с своего пути»4. В результате здесь были рассмотрены проекты почти всех учреждений России и попутно – закон о дворянских выборах, сословный, крестьянский и иные вопросы. Члены Комитета за закрытыми дверями могли позволить себе, вслед за декабристами, критику организации и деятельности государственного аппарата, произвола губернского начальства, «поразмышлять» о принципе разделения властей и др. Разработанные в Комитете проекты организации всех звеньев государственного аппарата России были шагом (хотя и робким) вперед по сравнению с тем, что она представляла собой в это время. Несмотря на это, проекты Комитета встретили резкую критику членов Государственного совета, царя (Николай вообще заявил, что в казне на реализацию предложенных мер денег нет 5) и членов его семьи, поэтому из всех предположений осуществлены были немногие.

На повестке дня комитетов, созданных позднее, также ставились вопросы управления и частичных реорганизаций в системе государственных учреждений. Как правило, комитеты создавались по одному конкретному вопросу. Комитеты по выработке учреждений различных органов государственной власти (например, Особый комитет по проектам положения о Комиссии прошений и наставления статс-секретарю для принятия прошений 28.12.1834 – январь 1835 г.; Особый комитет для пересмотра учреждения Государственного совета и Государственной канцелярии, 28.11.1839 – апрель 1842 г., Комитет о пересмотре устава о службе гражданской, 9.11.1846 – 1853 г. и др.), по оптимизации их структуры, расходов, делопроизводства создавались наряду с финансовыми, сословными, крестьянскими и др. Органически примыкая к Комитету 6 декабря, они начинали свою работу с изучения его материалов, черпая из них всю «преобразовательную премудрость». Наработки некоторых из них были утверждены высочайшими указами, положены в основу судебной реформы, других актов.

Особое место занимает Комитет 2 апреля 1848 г. – своего рода посредник между Министерством народного просвещения и царем («глаза царя»), которому весной тревожного 1848 г. была поручена неофициальная цензура всех выходивших в России и привозимых из-за границы изданий. Большинство историков относят этот Комитет к числу самых реакционных учреждений николаевского периода правления. Комитет был закрыт 5 декабря 1855 г., дела его были переданы в III отделение Собственной е.и.в. канцелярии.

Вторая группа представлена главным образом территориальными комитетами. В отличие от большевиков, осуществивших полную советизацию территории страны за полгода (в том числе и национальных окраин), самодержавие временно допускало для них «особенную» систему управления. В рассматриваемый период в вопросе об управлении национальными окраинами боролись централизаторская (она все же преобладала) и децентрализаторская тенденции. Территориальные комитеты позволяли сочетать функции управления и надзора. Одновременно с управленческими они осуществляли еще и законосовещательные функции – рассматривали проекты реформ организации управления подведомственными территориями. Случалось им вводить и уже разработанные проекты реформ. К их числу в первую очередь следует отнести два Сибирских комитета (28.7.1821 – 9.1.1838 г.; 17.4.1852 – 31.12.1864 г.) несколько Кавказских (1838 – 29.1.1882 г., это были своего рода посредники между местными властями и царем), Комитет западных губерний (1831–1848 гг.) , Комитет по делам царства Польского (1831–1841 гг.), созданные в непосредственной связи с восстанием в Польше. Задачей последних было введение на подведомственной им территории таких порядков, которые в будущем исключили бы возможность подобных явлений. Если в западных губерниях царизм преследовал цель укрепить западные границы и оградить население от беспокойной Польши, в Сибири – извлечь «пользу» из массы кочующих и бродячих «инородцев», всячески поощряя оседлость в целях взимания налогов, то на Кавказе надо было укрепиться в военно-стратегическом плане, использовать его экономический потенциал в интересах всей страны – «сделать край сей полезным для России». В 1845 г. в законодательном порядке на Кавказе было оформлено наместничество, глава которого М. С. Воронцов наделялся огромными полномочиями, прежде относящимися к ведению министерств. С тех пор деятельность наместника и очередного Кавказского комитета была направлена на содействие «твердому слиянию» этого региона с «прочими частями империи»6 .

Особое место в системе высших комитетов занимает Еврейский комитет, на повестке дня которого были вопросы управления не конкретной территорией, а представителями одной национальности без строго определенного места жительства (правда, с начала века проводилась политика расселения евреев преимущественно в западных и юго-западных губерниях). Кроме того, Еврейский комитет до последних дней своего существования не получил той самостоятельности, какой, например, располагал Кавказский комитет. В течение почти четверти века Еврейским комитетом рассматривались вопросы об определении места жительства евреев; о правах на приобретение ими земель; о процентной норме допуска их в вузы; о создании еврейских школ; об отбывании евреями воинской повинности; о мерах обращения евреев в христианство и др.

Каждый из этих комитетов внес свою лепту в реформирование государственного аппарата николаевской России. Одной из задач историков в настоящее время может стать анализ влияния некоторых их предложений на законодательную деятельность и политику царизма в эти и последующие годы.

1 РГИА. Ф. 1284. Оп. 13. 1828. Д. 305.

2 Архипова Т. Г Высшие комитеты России II четверти XIX в. (К истории кризиса феодально-крепостнической государственности): дис ... канд. ист. наук. М., 1970.

3 Корф М. А. Император Николай в совещательных собраниях // Сборник РИО. Т. 98. Спб., 1896. С. 138.

4 Корф М. А. Жизнь графа Сперанского. Т. 2. Спб., 1861. С. 334.

5 Сборник РИО. Т. 74. Спб., 1891. С. 424.

6 РГИА. Ф. 1268. Оп. 3. Д. 495. Л. 16.