(на примере Верхневолжского региона) *
В. М. Марасанова
Ярославский государственный университет им. П. Г. Демидова
В пореформенный период правительство стремилось укрепить государственный аппарат в центре и на местах и усилить связь коронной администрации с населением 1 . Основным недостатком правительство считало «слишком слабое влияние на ход местного управления, и потому усиление сего влияния должно быть главной целью предстоящих преобразований. В основу организации местного управления должно быть положено начало единства власти. Все местные учреждения должны быть учреждениями правительственными, находящимися в связи с центральной правительственной властью»2 .
Административно-территориальное деление страны во второй половине XIX в. не претерпело существенных изменений. Российская империя разделялась на губернии, области и градоначальства3 . Правительство продолжало курс на сокращение числа «посредников» между центральной и местной властью. К концу XIX в. в России оставалось 10 генерал-губернаторств: 9 из них располагалось на окраинах государства, а десятое – в Москве4 . На территории Европейской России находилось 48 губерний и 2 области5 . Только 9 губерний сохранили свои границы со времени губернской реформы 1775 г., в том числе все четыре верхневолжские губернии – Владимирская, Костромская, Тверская, Ярославская. Каждая губерния состояла из уездов и городов. В ходе крестьянской реформы вводилось распределение уездов на волости – единицы сословного крестьянского управления. В волости объединялись «селения крестьян и прочих сельских обывателей»6 . К примеру, по Ярославскому уезду распределение на волости было утверждено 17 июня 1861 г. , а всего в губернии было образовано 164 волости 7 . Министр внутренних дел П.А. Валуев в докладе императору от 1 сентября 1861 г. сообщал, что в Тверской и Костромской губерниях волости окончательно образованы, «кроме некоторых мировых участков» в последней8 . Деление Костромской губернии на волости завершилось к началу 1870-х годов, когда в 12 уездах было создано 269 волостей. В конце XIX в. в этой губернии ликвидировали 11 волостей, но еще 6 создали, и в итоге получилось 264 волости9 .
Реформа 1861 г. наложила на трехзвенное деление губерния – уезд – волость сеть округов: военного, учебного, судебного, путей сообщения, полицейского управления, фабричной инспекции и акцизный. Военные округа стали не просто органами строевого управления войск, но и местными структурами Военного министерства. При этом власть крупных администраторов значительно выросла. Так, московский генерал-губернатор В.А. Долгоруков координировал деятельность по борьбе с антиправительственными выступлениями в Московском военном округе, объединявшем центральные губернии России.
Механизм взаимодействия высших, центральных и местных учреждений сохранил основные элементы дореформенного периода. Александр II и Александр III продолжили практику поездок по стране с целью ознакомления со страной и своими подданными, а также для проверки деятельности административных и правоохранительных учреждений в провинции. Например, Александр II трижды приезжал в Тверь при губернаторе П.Т. Баранове, что было показателем особого расположения императора к «начальнику губернии» (1858, 1860, 1862 гг.)10 . Специально к поездкам императоров собирались статистические сведения, которые затем поступали в канцелярию МВД11 .
Костромскую губернию за вторую половину XIX в. представители царствующего дома посещали пять раз. В 1863 г. в Костроме побывали цесаревич Николай Александрович, великие князья Александр Александрович и Владимир Александрович, в 1883 г. – великие князья Николай Николаевич ст. и Петр Николаевич, в 1897 г. – великий князь Сергей Александрович. В 1888 г. Костроме посетил Александр III с супругой и наследником престола великим князем Николаем Александровичем12 .
Личные контакты с губернаторами поддерживали министры внутренних дел. Дневник П.А. Валуева зафиксировал его многочисленные встречи с губернаторами. Многие важные вопросы решались не только на встречах в министерстве, но и при неформальном общении на обедах и вечерах13 . Связи губернаторов и министра внутренних дел во многом зависели от позиции последнего. Так, И.Л. Горемыкин мало общался с губернаторами. А.В. Богданович 8 февраля 1898 г. привела в дневнике слова мужа о том, что «с губернаторами Горемыке нет времени говорить, их выслушать. Когда тульский Шлиппе ему сказал, что его заботит голод в этой губернии, Горемыкин ему отвечал: «Охота вам думать о корме для этих «скотов», т.е. мужиков»14 .
В пореформенный период заметно сократилось проведение сенаторских ревизий. Если за первую половину XIX в. прошло 85 ревизий, то за вторую – только 21. При Александре II было отправлено 18 сенаторских ревизий, а при Александре III всего 3. Законодательная основа проведения сенатских ревизий основывалась на инструкции от 17 марта 1819 года. Новая инструкция от 22 сентября 1880 г. включила 49 статей об обязанностях сенаторов по проверке учреждений МВД, а также ряда министерств: финансов, юстиции, государственных имуществ, народного просвещения и путей сообщения. В верхневолжском регионе за вторую половину XIX в. состоялось только 2 сенаторских ревизии. В 1861 г. А.Х. Капгер I-й ревизовал Владимирскую и Калужскую губернии. В 1871 г. сенатор А.Н. Шахов посетил Костромскую губернию для ревизии старых судов и проверки введения новых судебных уставов15 .
Местные учреждения в каждой губернии различались: «1) предметами их ведомства; 2) пространством земли, на котором действие управления распространяется и 3) степенью власти их в разрешении дел»16 . По второму основанию выделялись учреждения губернские, уездные, городские, участковые, волостные и сельские. Губернское звено управления по «Своду законов» 1892 г. представляли «Губернатор, Губернское Правление, Статистический Комитет, Губернское по земским и городским делам Присутствие или Губернское по городским делам Присутствие, Губернское по крестьянским делам Присутствие, Губернское по воинской обязанности Присутствие, Губернское по питейным делам Присутствие, Казенная Палата, Губернский Распорядительный комитет, Управление Государственных имуществ»17 .
Главой местного управления являлся губернатор. После реформ 1860– 1870-х гг. губернаторы потеряли право «ревизии» судебных дел, в их ведение не попали контрольные палаты, губернские акцизные управления и некоторые другие учреждения, однако их реальную власть это практически не уменьшило. По «Общему учреждению губернскому» обязанности губернатора перечислялись в 62 статьях18 . В 1880-е гг. губернатор вновь получил право влияния на суд (просмотр списков лиц, имеющих право быть избранными в мировые судьи, списков присяжных заседателей). Согласно принятому 14 августа 1881 г. «Положению о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» на местах Комитетом Министров могла вводиться чрезвычайная охрана сроком до трех лет. При этом губернатор мог закрывать различные собрания и заведения, а также подвергать штрафам, арестам и высылке подозрительных лиц. МВД уделяло большое внимание «точному исполнению циркуляра министра о доставлении губернаторами еженедельных записок о событиях в губернии»19 .
Необходимо было испрашивать «согласия губернатора на определение и перемещение чиновников и других лиц по разным ведомствам»20 . К примеру, тверской полицмейстер докладывал губернатору А.Н. Сомову о проверке политической благонадежности претендентов на различные должности, например, при назначении чиновников в Казенную палату и Губернское правление, при поступлении на работу преподавателей в учебные заведения и земских служащих21 . Канцелярия МВД вела дела «о доставлении гражданскими губернаторами сведений о лицах, рекомендуемых к назначению на административные должности»22 . Секретный циркуляр МВД от 3 июня 1897 г. предписывал губернаторам «сделать распоряжение об объявлении всем лицам, состоящим во вверенной Вам местности под надзором полиции, что со всякими ходатайствами и заявлениями следует обращаться к Начальнику губернии, от коего будет зависеть дальнейшее направление дела»23 .
При губернаторе находились канцелярия и чиновники особых поручений. В частности, при губернаторах в верхневолжских губерниях служили по четыре чиновника особых поручений. Канцелярией руководил правитель, она вела делопроизводство по следующим направлениям – «переписка по обозрению губернии, составлению годовых отчетов; переписка по делам земства и о дворянских выборах, выдачи заграничных паспортов и других срочных видов; производство дел по губернским по воинской обязанности присутствиям и переписка с военным начальством по движению и употреблению войск; переписка по делам печати; дела, требующие тайны»24 . Как правило, при смене губернатора вскоре следовала замена правителя канцелярии.
Правитель канцелярии губернатора имел трех помощников – двух старших и младшего либо одного старшего и двух младших. Кроме того, в штате канцелярии был регистратор. Во второй половине XIX в. состав канцелярии ярославского губернатора постоянно составляли 9 человек. В канцелярии владимирского губернатора в пореформенный период служили 7 – 9 человек. В 1870-х гг. в канцелярии костромского губернатора появились новые отделения вместо столов, их функции были определены более четко, хотя начальников у каждого отделения первоначально не было.
Губернское правление в структуре правительственных учреждений определялось как «высшее в губернии место, управляющее оною в силу законов, именем Императорского Величества»25 . Губернское правление уже не имело прав самостоятельного учреждения, а являлось исполнительным органом губернатора. Компетенция губернских правлений была сходна с канцеляриями губернаторов, но в результате буржуазных реформ заметно сократилась. В 1863 г. появились независимые от губернских правлений акцизные управления, а после 1866 г. стали ненужными финансовые ревизии губернских правлений. У губернского правления осталась обязанность следить за деятельностью должностных лиц и применять к ним меры поощрения или наказания26 . Некоторые вопросы губернские правления рассматривали коллегиально. Это дела по правам личным и по имуществу, а также дела, «сопряженные с казенным или общественным интересом, или касающиеся благосостояния губернии или отдельных обществ, хозяйственные строительные дела»27 .
В начале 1860-х гг. Комиссия о губернских и уездных учреждениях разработала проект преобразования губернских учреждений, направленный на ликвидацию дублирования в деятельности губернских правлений и канцелярий губернаторов. Согласно проекту «О преобразовании губернских учреждений ведомства МВД» в губернские правления должны войти врачебные управы, комитеты общественного здравия и оспенные комитеты, и одновременно должно сократиться их делопроизводство. Эти предложения Государственный Совет одобрил в 1865 году. Он также постановил образовать строительные отделения в составе губернских правлений взамен упраздненных строительных и дорожных комиссий. В том же году эти постановления утвердил император Александр II. В итоге речь шла не о слиянии губернских правлений и канцелярий губернаторов, как предлагали губернаторы, а только о более четком распределении их функций.
Каждое губернское правление состояло из общего присутствия, канцелярии и нескольких отделений. Председателем общего присутствия являлся губернатор. В 1865 г. при губернских правлениях региона появились строительные отделения во главе с губернскими инженерами. Инструкция МВД «О некоторых изменениях и улучшениях в устройстве и штатах губернских учреждений» (1865 г.) предусматривала создание пяти отделений в канцелярии губернских правлений. Из них три сохранили прежнюю компетенцию, четвертое отделение было строительным, а пятое врачебным.
Новые штаты губернских правлений 1876 г. не содержали принципиальных изменений. В составе губернских правлений сохранились два распорядительных отделения, а также врачебное, строительное и межевое отделения. В 1890 г. в большинстве губернских правлений было добавлено шестое тюремное отделение, а в 1897 г. – седьмое ветеринарное. Однако, например, в Ярославском губернском правлении ветеринарное отделение не выделялось вплоть до начала ХХ века. В качестве особого подразделения губернского правления действовала губернская типография. Губернский землемер возглавлял чертежное отделение, которое к концу XIX в. стало называться межевым. Во Владимирской губернии до конца века это отделение называлось Губернской чертежной. В состав общего присутствия губернского правления входили вице-губернатор, советники, губернский врачебный инспектор, губернский архитектор, губернский землемер, тюремный инспектор, губернский инженер и губернский ветеринар, то есть руководители всех отделений. Кандидатуры советников губернского правления подбирал министр внутренних дел и назначал император. Ежегодные отчеты губернские правления представляли для рассмотрения губернатора в его канцелярию.
В 1875 г. Государственный Совет рассматривал проект «Об изменении в составе губернских правлений и губернаторских канцелярий». Он предполагал сокращение чиновников в губернских учреждениях и увеличение жалованья для оставшихся. Государственный Совет решил не устанавливать предельной суммы прибавок к окладу чиновников и высказался против права министра внутренних дел увольнять по своему «благоусмотрению» вице-губернатора, двух советников губернского правления, врачебного инспектора, губернского инженера, губернского архитектора и правителя канцелярии губернатора. В 1876 г. этот проект утвердил император Александр II. Министру внутренних дел предоставлялось право сокращать состав чиновников губернских правлений и канцелярий губернаторов. Освободившиеся денежные суммы оставались как прибавки к жалованью. Данные мероприятия служили показателем того, что правительство перешло от законодательной к административной регламентации порядка деятельности и состава губернских правлений и канцелярий губернаторов.
Последний всплеск внимания правительства к проблемам местного управления произошел, когда в 1881 – 1885 гг. работала комиссия под председательством статс-секретаря М.С. Каханова. Она обсуждала вопрос об объединении деятельности местных административных учреждений и о расширении их компетенции за счет центральных учреждений. Были получены отзывы 30 губернаторов об устройстве местного управления, и 26 из них высказались за упразднение губернских правлений, но все эти предложения остались нереализованными. В 1885 г. материалы «упраздненной Особой комиссии для составления проектов местного управления» поступили в архив МВД28 .
В 1866 г. губернаторы получили право ревизии всех гражданских учреждений губернии независимо от ведомства. Такие ревизии были довольно регулярными во всех губерниях. К примеру, в 1873 г. тверской губернатор А.Н. Сомов ревизовал присутственные места и другие учреждения в уездных городах своей губернии и посетил за время своей поездки города Бежецк, Торжок, Калязин и Кашин29 .
Управление уезда оставалось в руках местного дворянства. Дворянские сословные учреждения не претерпели существенных изменений по сравнению с предыдущим периодом. Уездный исправник назначался губернатором из дворян. Двух дворянских заседателей в уездное полицейское управление избирало уездное дворянское собрание. Уездный предводитель дворянства председательствовал в уездных присутствиях и комитетах, которые часто играли роль исполнительных инстанций для губернских органов.
В целом, следует отметить, что без создания новых губернских учреждений (присутствий, комитетов, комиссий) губернаторы, их канцелярии и губернские правления не смогли бы с должной оперативностью следить за деятельностью вновь создаваемых в результате реформ 1860–1870-х гг. органов управления и самоуправления. Верхневолжские материалы показали, что наименее приспособленными к работе в новых условиях оказались губернские правления. Канцелярии губернаторов работали более оперативно и постепенно сосредотачивали делопроизводство по наиболее важным вопросам. Многие губернаторы настаивали на ликвидации губернских правлений, но данная мера не была реализована.
В результате появления новых губернских учреждений в системе МВД численность чиновников в них выросла на протяжении столетия в 1,7 раза и достигла к концу XIX века по всем четырем верхневолжским губерниям 500 человек (при общем населении региона свыше 4 млн. человек). Строго иерархическая система губернских учреждений не ограждала рядовых чиновников от произвола местного начальства и в то же время не создавала реального механизма защиты всех слоев населения от притеснений бюрократической системы. Полное отсутствие контроля со стороны общества за губернскими органами управления и эффективной системы «сдерживаний и противовесов» административного произвола при неразвитости институтов правового государства в России создавало опасность серьезных социальных потрясений. Реформы, разработанные либеральной бюрократией, на местах реали-зовывались чиновничеством во главе с губернаторами, имевшими в основном весьма консервативные взгляды. Большая часть губернского чиновничества оставалась верна традиционным политическим устоям и абсолютной монархии. В этом, с одной стороны, был залог устойчивости традиционной государственности и, с другой стороны, неизбежность конфликтов и сложностей в реализации реформ. Поэтому, сделав первый шаг к конституционному строю и гражданскому обществу, Россия оказалась еще не готовой к таким кардинальным переменам, и они были отложены до первой российской революции.
Примечания
* Исследование выполняется при поддержке Гранта Губернатора Ярославской области в сфере науки и техники на 2008– 2009 гг.
1 Подробнее см.: Давыдова Г. Губернатор. Вся власть в его руках // Губернский дом. Кострома, 1997. ¹ 1. С. 17–20; Рябинин А. Н. Территориальные изменения верхневолжских губерний: история и современность // Вестник Костр. гос. пед. ун-та. 1997. ¹ 2. С. 9–11; Тверские губернаторы. Тверь, 1996; Шумилов М. М. Губернаторские канцелярии и губернские правления в России 50-х – 80-х гг. XIX в. // Проблемы социально-экономической и политической истории России XIX–ХХ вв. Спб., 1999. С. 187 – 199; и др.
2 Министерство внутренних дел: Исторический очерк. Спб., 1902. С. 173.
3 Общее учреждение губернское // Свод законов Российской империи. Спб., 1876. Т. 2. Ч. 1. Гл. 1. Ст. 3.
4 Сборник кратких сведений о правительственных учреждениях / сост. В. Кривенко. Спб., 1889. С. 53.
5 Военно-статистический сборник. Вып. IV: Россия. Спб., 1871. С. 6.
6 Общее учреждение губернское. Ст. 7, 8.
7 Ярославские губернские ведомости. 1861. 31 авг. ¹ 35. Офиц. часть.
8 Отмена крепостного права: Доклады министров внутренних дел о проведении крестьянской реформы 1861–1862 гг. М. ; Л., 1950. С. 67.
9 Справка об изменениях административно-территориального деления Костромской области (губернии) // ГАКО: Путеводитель. Кострома, 1962. С. 284.
10 ГАТО, ф. 56, оп. 1, д. 7706, л. 1; и др.
11 РГИА, ф. 1282, оп. 3, д. 155, л. 1–35.
12 Навоев П. Е. Описание Костромской губернии: Опыт родиноведения. Кострома, б. г. С. 32.
13 Валуев П. А. Дневник министра внутренних дел. 1861–1868 гг. // Александр Второй: Воспоминания, дневники. Спб., 1995. С. 164, 183; и др.
14 Богданович А. В. Три последних самодержца: Дневник. М., 1990. С. 223.
15 История Правительствующего Сената за двести лет. Т. 4. С. 181, 513–516.
16 Общее учреждение губернское. Ст. 10.
17 Общее учреждение губернское. Ст. 14.
18 Общее учреждение губернское // Свод законов. 1876. Т. 2. Ч. 1. Гл. 3. Ст. 493–657.
19 РГИА, ф. 1282, оп. 3, д. 25, л. 1–24.
20 ГАТО, ф. 56, оп. 1, д. 14613; 14689; и др.
21 ГАТО, ф. 56, оп. 1, д. 14689, л. 102, 137; и др.
22 РГИА, ф. 1282, оп. 3, д. 78, л. 1–66; и др.
23 ГАЯО, ф. 288, оп. 1, д. 932, л. 1.
24 Сборник кратких сведений о правительственных учреждениях. С. 178.
25 Там же. С. 179.
26 ГАТО, ф. 56, оп. 1, д. 14584, л. 1–3.
27 Сборник кратких сведений о правительственных учреждениях. С. 179.
28 РГИА, ф. 1282, оп. 3, д. 26, л. 1–6; и др.
29 ГАТО, ф. 56, оп. 1, д. 18291–18295.
II Романовские чтения. Центр и провинция в системе российской государственности: материалы конференции. Кострома, 26 — 27 марта 2009 года / сост. и науч. ред. А.М. Белов, А.В. Новиков. — Кострома: КГУ им. Н.А. Некрасова. 2009.
Первоисточник hrono.ru