Костромское уездное земство: формирование, основные вехи становления и развития

Земства в России как выборный орган местного самоуправления были созданы в 1864 году в результате реформ государственного управления. В Костроме Губернский комитет о земских учреждениях был открыт 10 июля 1864 года. По положению 1 января 1864 года земства создавались «для заведывания делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам», «которые, составляя потребность преимущественно местных жителей, имеют в то же время и государственное значение»1 . Так же отмечалось, что земские собрания должны собираться раз в год, и заседать в течение 10 дней на уездном уровне и 20 дней – на губернском. В случае необходимости сроки заседаний могли быть продолжены. 2

Таким образом, земств создавались для заведывания хозяйством, еще важнее было решение задач государственного значения, то есть содержание местных органов власти, включая сюда полицию и жандармерию, квартирная, дорожная, этапная и другие повинности. В связи с этим не стоит упрекать земства первых десятилетий в том, что они не заботились о народном образовании и здравоохранении. Эти расходы были «необязательными», а, следовательно, финансировались они по остаточному принципу. В реальности же на них просто не оставалось и без того малых средств, которые находились в распоряжении земства. Но как, ни странно впоследствии именно эти направления и стали приоритетными в деятельности земства.

На заседании, посвященном полувековому юбилею Костромского уездного земства, выступавшие отмечали три главных, по их мнению, направления в деятельности земства: «экономическое процветание, просвещение, в самом обширном смысле этого слова и здоровья населения». При этом подчеркивалась необходимость компасного решения этих задач: «Глубокою иронией были бы заботы о насаждении просвещения там, где непрестанно слышится вопль» есть хочу» и не находит удовлетворения; что мало полезен капитал, где царит тьма и невежество; что горькие чувства вызывает забота о просвещении и экономическом процветании края, когда видишь, что о здоровье населения, о мерах к ограждению его от повальных болезней не думают, не беспокоятся».

Можно говорить о том, что при открытии первых земских собраний не наблюдалось в общем, той торжественной обстановке, которую можно было бы ожидать, принимая во внимание то, как это преподносилось в прессе и передовых слоях общества.3

Первое Костромское уездное земское собрание было открыто 16 февраля 1865 года. Собрание состояло из 50 гласных, которые избирались по специальной избирательной системе – от трех курий: 1) «землевладельцы всех сословий», 2) «горожане», 3) «сельские общества». Из пятидесяти гласных от землевладельцев было25 человек, от городов – 10 человек и от сельских обществ – 15 человек.4 Пятьдесят первым членом собрания был председатель собрания. Эта должность была не выборная, ее занимал предводитель уездного дворянства (в губернии соответственно губернский предводитель дворянства). Следует уточнить, что на первое собрание явилось 45 человек, а председателем собрания был уездный предводитель дворянства А. А. Пушкин.5

Первым же вопросом, который был поставлен на первом собрании земства. Был вопрос об учреждении исполнительного органа уездного земства – уездной управы, и вопрос определения ее финансовой основы, финансового обеспечения. В результате уездная управа была открыта 2 марта 1865 года в составе нескольких человек. Председателем управы был избран Н. Н. Прохоров (эта должность была выборной – председатель избирался из числа гласных собрания), а членами управы были выбраны Н. К. Бошняк, Г. Д. Солодовников и В. М. Шипов, а «кандидатом к ним» П. Е. Логовский. Финансовое обеспечение определялось в следующих суммах: жалование председателю – 1500 руб., членам – по 1000 руб. и на содержание канцелярии, которая так же учреждалась при управе, – 1000 руб.6 . Дела в управу принимались дежурным членом с 11 часов утра до 2 часов дня ежедневно, а собрания по обсуждению этих дел проходили 2 раза в неделю – в субботу и в понедельник.

В отличие от других уездов губерний, в Костромском уездном земстве не была создана такая организация как статистическое общество, по крайней мере, ни в отчетах управы и собраний, ни в периодической печати не встречается указаний на такое общество.7 Но есть свидетельств того, что уездная управа занималась «некоторым» сбором статистических данных. В 15 номере «Костромских Губернских Ведомостей» от 17 апреля 1865 года напечатано обращение Костромской уездной управы ко «всемъ, сочувствующим делу земства» с просьбой помочь ей собрать порученные ей сведения. «Воззвание» представляло собой статистическую программу из 20 «вопросов по предметам, перечисленным в «инструкции», о доходности земли. Так же некоторые статистические сведения были собраны управой и размещались в приложении к 35 номеру «Костромских Губернских Ведомостей» от 4 сентября 1865 года. Имелись статистические материалы и в других номерах издания («Костромские Губернские Ведомости» – это официальное издание Костромского губернского земства).

Откуда же брались у земства средств? Или какова его финансовая основа? Если до реформы большая часть налогов забиралась в казну, а от туда лишь малая часть, доля, возвращаясь на места через министерства и департаменты, то после проведения земской реформы в 1864 году все доходы, полученные от обложения недвижимого имущества (земель, жилых и промышленных зданий), торговли и промышленности, поступали в казну местного земства.

В пореформенные десятилетия оббьем бюджетных средств рос медленно, в 90-е годы этот процесс ускоряется ввиду промышленного подъема, кроме того происходит перераспределение основных статей дохода. Из таблицы 1 видно, что бюджет Костромского уездного земства был на первом месте среди уездов Костромской губернии.

Таблица 1.

Бюджеты Кинешемского, Костромского, Макарьевского, Ветлужского уездных земств (в рублях).8

В связи с этим приведем цифры роста «раскладочного» рубля и сбора с недвижимых имуществ по категориям за время существования уездного земства в различные периоды (см. табл. 2).

Таблица 2.

Сборы с недвижимых имуществ в Костромском уезде.9

Из представленной таблицы мы видим, что обложение на землю в первые годы существования земства составляет свыше 4/5 всего окладного сбора, а обложение промышленных заведений – меньше 6 %, а городских иму-ществ – менее 10%. В последующие же годы объем сборов с земли уменьшается и в 1915 году составляет немного более 1/2 всего окладного сбора, остальная же половина приходится на промышленные заведения, которые составили немного менее 1/3 сбора, на городские же имущества приходится приблизительно 1/5 сбора.

Все расходы земства делились на обязательные и необязательные. И те и другие, по мнению Н.Д.Кондратьева, «не были разграничены столь четко, как следовало бы». Так общественные повинности – писал он – являлись переходной ступенью от чисто государственных к чисто местным, включая в себя:

1.Содержание местных гражданских управлений.

2.Содержание присутствий по крестьянским делам.

3.Содержание мировых и судебных установлений.

4. Дорожная повинность.

5.Подворная повинность.

6.Квартирная повинность.

7.Общественное презрение»10 .

К необязательным расходам земств относились:

1.Народное образование.

2.Медицина.

3.Ветеринария.

4.Улучшение экономического благосостояния.

Рассмотрим как менялись показатели необязательных расходов на народное образование и медицину по Костромскому уездному земству (см. табл. 3).

Таким образом, мы видим, что бюджет земства неуклонно растет, несколько медленнее в пореформенное десятилетие, более быстрыми темпами после промышленного подъема 1890-х годов и начале 20 века.

Таблица 3.

Смета Костромского уездного земства по расходам на народное образование, медицину и агрономию.11

В целом Костромское уездное земство до 1900-х годов не привлекало общественного внимания, деятельность его развивалась тихо, и оно имело характер довольно безжизненного. Еще в 1893 году корреспондент «Недели» («Русская мысль» 1881 г., V) писал: «заедания земского собрания производили такое впечатление, как будто среди костромских гласных нет ни одного человека, хорошо знакомого с практикой земского дела, с его целями и задачами… Способ обсуждения всех вопросов поражает своею первобытностью и наивностью. Большая часть разговоров вращалось около вопросов: дать или не дать пособие».12

Таким образом, земства Костромской Губернии начинают развиваться с 1900 годов. Мы не видим здесь именитого дворянства. Состав руководителей – дворян очень устойчив, причем должности предводителя дворянства и председателя управы часто совмещались. В уезде у власти подолгу оставались 2–3 лица. Соперничества «партий» почти не наблюдалось. Среди самих гласных было много священников и крестьян. Первые вначале работали весьма активно, последние же то же не раз выступали на собраниях в пользу уравнения налогов и повинностей, но увы обычно без успеха.

Недостаток интеллигентных сил, в связи с бедностью края, долго задерживали развитие земского дела. С 1900-х годов благодаря притоку радикальной интеллигенции земство быстро выдвигается. Известная демократичность собраний – преобладание крестьян, отсутствие крупных помещиков – содействовала влиянию этой интеллигенции. В 1906– 909 гг. костромское земство остается в стороне от реакционных влияний. Не вступило оно на путь реакции и в 1910 году, хотя состав гласных и изменился в сторону усиления «правых» элементов.

Примечания

1 Положение о губернских и земских учреждениях от 1 января 1864 г. // Реформы Александра II. М., 1998. С. 212.

2 Там же. С. 214–225.

3 Веселовский Б. Б. История земства за 40 лет. Спб., 1911. Т. 3. С. 58.

4   Краткий     очерк     деятельности     Костромского     уездного     земства к 50-летию его существования. Кострома, 1915. С. 6–7.

5 Там же. С. 7.

6 Там же. С. 7.

7 Там же. С. 10.

8 Кондратьев Н. Д. Развитие хозяйства Кинешемского уезда Костромской губернии. Кинешма, 1915. С. 445.

9   Краткий     очерк     деятельности     Костромского     уездного     земства к 50-летию его существования. Кострома, 1915. С. 23.

10 Кондратьев Н. Д. Развитие хозяйства… Указ. соч. С. 228.

11  Свод   смет   и   раскладок   Костромского   уездного   земства   с   1866 по 1912 гг. включительно. Кострома, 1913. С. 9–11.

12  Веселовский   Б.   Б.   История   земства   за   40   лет.   Спб.,   1911.   Т.   4. С. 441.

II Романовские чтения. Центр и провинция в системе российской государственности: материалы конференции. Кострома, 26 - 27 марта 2009 года / сост. и науч. ред. А.М. Белов, А.В. Новиков. - Кострома: КГУ им. Н.А. Некрасова. 2009.